Reforma administrativa: o que é e como ela impacta nos investimentos

A reforma administrativa proposta pelo governo prevê uma série de alterações no regime trabalhista dos funcionários públicos. 

Entre as principais mudanças estão o fim da estabilidade para a maioria dos servidores e a limitação de benefícios e aumentos salariais, sob a justificativa de reduzir gastos e aumentar a eficiência da máquina pública.

O texto inicial da reforma, apresentado ao Congresso em setembro de 2020, é fonte de controvérsias e divide opiniões no mercado financeiro

Embora a proposta seja vista como positiva por investidores, existe o receio de que as mudanças não sejam aprovadas ainda em 2020 e que a discussão prejudique o avanço de outras pautas econômicas, como a reforma tributária.

Por que o governo deseja uma reforma administrativa?

Entenda a proposta da reforma administrativa, ilustração

A proposta de reformular o funcionalismo público faz parte de uma ampla agenda de ajuste fiscal defendida pelo governo Bolsonaro e capitaneada pelo ministro da Economia, Paulo Guedes. 

A ideia ganhou destaque no noticiário nacional já em 2018, em uma carta enviada por mais de 200 economistas ao então presidente eleito Jair Bolsonaro.

Juntamente com as mudanças na Previdência Social, aprovadas pelo Congresso em novembro de 2019, a reforma administrativa integra o plano do governo para tentar reduzir os gastos da União e frear o crescimento da dívida pública. 

Ao fim de 2019, a dívida brasileira era de aproximadamente R$ 4,24 trilhões. Em setembro de 2020, o total da dívida chegou a R$ 4,52 trilhões, segundo o Tesouro Nacional.

Fonte: Relatório de projeções da Dívida Pública Federal – 2º quadrimestre de 2019

Além do controle de gastos com folha de pagamento e benefícios, a proposta de reforma administrativa também está alinhada ao projeto geral da equipe econômica de reduzir a máquina pública, estimular o setor privado no Brasil e atrair investimentos estrangeiros. 

Neste sentido, outras medidas realizadas ou anunciadas pelo governo incluem:

  • Agenda de privatizações de estatais;
  • Leilão de campos de petróleo da Petrobras;
  • Aprovação do marco regulatório do saneamento básico.

Como está a tramitação da reforma administrativa no Congresso?

Saiba em que pé está a tramitação da reforma, ilustração

A reforma administrativa foi enviada pelo governo federal ao Congresso em 3 de setembro deste ano, identificada como proposta de emenda à Constituição (PEC) nº 32/2020

Para tornar-se uma lei efetiva, a PEC deve ser votada e aprovada em dois turnos pela Câmara e pelo Senado e conseguir três quintos dos votos em cada Casa legislativa (308 deputados e 49 senadores).

A tramitação da reforma está atualmente paralisada na Câmara sem mesmo começar a ser analisada, devido a um impasse na formação da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJC), que seria a primeira a revisar o texto.

O presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), chegou a sinalizar a possibilidade de acelerar a votação pulando a etapa da CCJC; porém, a proposta ainda não avançou desde a apresentação pelo governo.

No momento, a PEC da reforma administrativa não tem uma perspectiva de data para ser votada — esta imprevisibilidade gera desconfiança no mercado, que começa a descartar a chance de aprovação do texto antes de 2021. 

O fato de ser apresentada em um ano de eleições municipais também contribui para retardar a proposta, uma vez que as alterações sugeridas são vistas como polêmicas e afetam diretamente a renda de uma parte considerável da população.

Outro fator que cria atritos e dificulta o avanço da reforma administrativa é a retórica adotada pelo governo para defender a proposta, considerada por vezes agressiva ou desrespeitosa. 

O próprio ministro da Economia, Paulo Guedes, já comparou publicamente os servidores públicos brasileiros a “parasitas”, discurso que provoca ressentimento e resistência à reforma em parte da sociedade.

Afinal, quem é afetado pela reforma administrativa?

A proposta do governo abrange a grande maioria dos funcionários públicos dos três Poderes e em todas as esferas — federal, estadual e municipal. 

Vale destacar que o texto original prevê mudanças somente para contratados após a aprovação da reforma, não afetando os servidores hoje em exercício.

A PEC vale tanto para cargos concursados quanto comissionados, mas isenta parcialmente os servidores das chamadas carreiras típicas de Estado, como juízes, promotores, militares e diplomatas. 

Estão inteiramente excluídos da reforma os funcionários considerados membros dos Poderes, incluindo deputados e senadores.

Portanto, a reforma administrativa atinge um amplo segmento de servidores do setor público, como:

  • Médicos;
  • Professores;
  • Policiais;
  • Bombeiros;
  • Garis;
  • Técnicos.

O que muda para os servidores se a reforma for aprovada?

Veja o que muda para os servidores, ilustração

Um dos destaques da reforma administrativa é a criação de mecanismos para avaliar o desempenho dos funcionários públicos e demitir aqueles que apresentem resultado abaixo do satisfatório. 

Segundo integrantes da equipe econômica do governo, a ideia é valorizar o “bom funcionário” e punir o “mau funcionário”.

Na prática, a PEC divide os três anos iniciais de estágio probatório em dois anos de experiência e um de estágio, e transforma este período em uma etapa da seleção para a vaga. 

Assim, o servidor passaria por um prazo de avaliação antes de assumir o cargo efetivamente; se seu desempenho for considerado ruim, o candidato poderia ser demitido nesta fase.

Vale destacar que a demissão por baixo desempenho já é um caso previsto na Constituição, mas não regulamentado por lei. O plano do governo é enviar, posteriormente, um projeto de lei para tornar o mecanismo viável.

Outro ponto da proposta é o chamado “fim da estabilidade”, por meio de mudanças que facilitam a demissão de um servidor já contratado. 

Hoje, um funcionário público pode ser demitido apenas se comprovada uma infração disciplinar, ou se for condenado em decisão judicial sem mais possibilidade de recurso. 

Após a reforma, a demissão poderia ser decidida também por um órgão colegiado, como conselhos e comissões.

Além disso, o servidor poderia ser demitido por decisão do próprio presidente da República. Um dos trechos da PEC concede ao presidente o poder de extinguir órgãos, cargos e funções no poder público, e também de reorganizar fundações e autarquias.

Como a reforma administrativa pretende reduzir os gastos públicos?

Pelo lado econômico, a PEC nº 32/2020 estabelece o fim de diversos benefícios do servidor público e limita os casos em que cabe o aumento do salário. 

O argumento do governo federal é de que os gastos com remuneração no setor público, particularmente os “penduricalhos” e “supersalários”, têm grande peso no orçamento da União.

A proposta acaba com as promoções ou progressões de carreira do servidor exclusivamente por tempo de serviço, atualmente previstas na Constituição. 

Também determina que, caso a jornada de trabalho do funcionário seja reduzida, o salário deve diminuir proporcionalmente.

Entre os benefícios na mira da reforma administrativa está a licença-prêmio — um direito dos servidores ao afastamento remunerado por três meses a cada cinco anos de serviço. 

A PEC prevê, ainda, que os funcionários não poderão tirar mais de 30 dias de férias por ano.

Outra medida de destaque da proposta seria acabar com a punição por aposentadoria compulsória. 

Hoje, existe a possibilidade de “demitir” um funcionário público do cargo forçando-o a se aposentar, o que efetivamente eleva os gastos do governo

O antigo servidor passa a receber a aposentadoria, enquanto o salário continua sendo pago ao próximo ocupante do cargo.

Reforma administrativa: prós e contras

Prós e contras da reforma administrativa, ilustração

Dentro e fora do mercado financeiro, existe um consenso geral de que uma reforma do setor público é essencial para aumentar a eficiência dos serviços, combater o acúmulo de benefícios e reduzir a dívida pública. 

No entanto, ainda há dúvidas se a proposta elaborada pelo governo, pelo texto atual, teria sucesso em atingir estes objetivos.

Uma crítica feita à reforma administrativa diz respeito à generalização do funcionalismo público em todo o país. 

Especialistas destacam que há um forte desequilíbrio nos benefícios e remuneração entre servidores federais, estaduais e municipais, e também entre cada um dos três Poderes.

A maior concentração de salários e “penduricalhos” ocorre na esfera federal, particularmente no poder Judiciário, no qual grande parte dos servidores seria parcial ou completamente isenta das mudanças.

Outro ponto que levanta dúvidas se refere ao montante que a União economizaria, de fato, com as restrições a aumentos e benefícios previstos pela PEC. O ministro Paulo Guedes estima uma economia de R$ 300 bilhões em dez anos com a aprovação da reforma. 

No entanto, a cifra é retirada de um estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) que considera vários cenários, tomando como pressupostas medidas que não foram incluídas no texto enviado ao Congresso.

Além disso, dados apontam que a maior pressão sobre o orçamento federal, hoje, não vem da folha de pagamento do setor público, mas das despesas previdenciárias. 

Vale lembrar que a reforma da Previdência foi profundamente desidratada desde a sua apresentação até a aprovação do Congresso, reduzindo bastante a previsão de economia do Ministério.

O debate sobre o fim da estabilidade

Através das avaliações de desempenho e flexibilizações das regras de demissão, a reforma administrativa do governo busca aplicar ao funcionalismo público algo parecido com o modelo de estímulos e meritocracia hoje adotado pela iniciativa privada. 

Seguindo esta lógica, a equipe econômica argumenta que o fim da estabilidade é uma forma de incentivar o servidor a aumentar sua produtividade para manter o cargo.

Por um lado, a ideia de punir funcionários que não apresentem o retorno esperado encontra apoio entre especialistas e parte da população. 

Para reforçar esta necessidade, o governo recorre frequentemente ao estereótipo do servidor “preguiçoso” da repartição pública, que acumula ganhos salariais e benefícios e abusa da estabilidade do cargo. 

O fim da estabilidade quase irrestrita também é considerado um avanço ao inchaço dos gabinetes e aos chamados “cabides de emprego”.

Entretanto, alguns economistas alertam para a ampla diversidade entre os cargos públicos e a desigualdade já existente no setor. 

Muitos servidores trabalham em condições abaixo do ideal para um bom exercício de suas funções e não têm, na prática, o mesmo acesso a benefícios concedidos a outras carreiras. 

Esta realidade é especialmente presente nos estados e municípios em profissões ligadas à Saúde e Educação, áreas consideradas de grande importância entre os brasileiros de menor renda.

Existe, ainda, o receio de que o argumento do baixo desempenho seja utilizado com fins políticos dentro da gestão. 

Analistas no mercado e na imprensa destacam a importância de critérios objetivos para avaliar a qualidade do trabalho e justificar demissões. 

Há casos emblemáticos que reforçam esta preocupação, como as denúncias recentes de um “dossiê” formulado pelo Ministério da Justiça sobre servidores que discordam politicamente do governo.

Como a reforma administrativa pode afetar os investimentos?

O impacto da PEC nº 32/2020 sobre os investimentos seria menos direto do que outras pautas consideradas prioritárias pelo governo, como a reforma tributária e a manutenção da taxa básica de juros em níveis historicamente baixos

De forma geral, o grande foco da reforma administrativa é aumentar a eficiência e gerar confiança dos investidores na administração pública.

Quando se fala em investimentos e mercado financeiro, a estabilidade política e econômica do país é um dos pilares para estimular o crescimento do setor produtivo e atrair capital estrangeiro. 

A credibilidade do governo e da máquina pública — isto é, a certeza de que o país consegue atender às demandas de forma eficiente e garantir um ambiente seguro para os negócios — é vista como essencial por empresários e investidores do mercado.

Outro efeito positivo da reforma administrativa, em menor escala, é a redução dos gastos públicos e o avanço no campo do ajuste fiscal. 

Novamente, o objetivo é fortalecer a credibilidade do sistema: um governo que consegue administrar bem as próprias contas e conquistar um rating de crédito elevado é visto, internamente e no exterior, como um país propício para a atividade econômica.

Entretanto, estes impactos ainda precisam ser precificados pelo mercado financeiro no médio e longo prazo. 

Até lá, o efeito driver da reforma administrativa está diretamente ligado à perspectiva para a sua aprovação — o que também é um forte indicativo da capacidade do Executivo de articulação política no Congresso.

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Conclusão

Dadas as controvérsias e incertezas em torno da reforma administrativa, ainda é difícil especular sobre datas de votação da PEC. 

Para alguns analistas, a proposta encontra-se atualmente “desapadrinhada” no Congresso desde a sua apresentação, e as eleições municipais tornaram ainda menos provável que o texto avance em 2020. 

Assim, o importante é que o investidor esteja atento ao noticiário econômico e aos sinais dados por autoridades sobre os próximos passos da tramitação da PEC.

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